УКРУПНЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Тогда и была сформирована федеративная структура нашего государства в ее современном виде. Формирование структуры происходило в спешке, на фоне экономического и политического кризиса, обострения сепаратистских устремлений, в результате чего федеративная модель России оказалась слишком громоздкой и неэффективной.
Построенная на базе старого административного деления СССР, а также с учетом национально-территориального фактора, эта модель почти не учитывает таких важных составляющих эффективной федерации как территориальное соотношение субъектов и, что гораздо важнее, их экономическую неоднородность.
Первым шагом на пути укрупнения субъектов РФ стало образование в мае 2000 г. семи федеральных округов, ставших дополнительным звеном государственно-административного управления. Эти территориальные образования не имеют статуса субъектов, но выполняют контрольные функции и находятся в ведении полномочных представителей президента. Этот шаг укрепил «вертикаль» центральной власти и в итоге показал свою эффективность, укоротив административное расстояние регионов от центра.
Сейчас уже мало кто спорит с тем, что укрупнение субъектов Федерации не просто полезный, но жизненно необходимый процесс. Объединение менее развитых регионов с более развитыми позволяет нивелировать уровень экономического развития регионов и обеспечивать относительно равные условия жизни всем гражданам, независимо от территории проживания.
Уменьшение числа субъектов Федерации — благоприятный фактор не только для укрепления управляемости страны и связи центра и периферии, но и для общего экономического развития. Упрощение федеральной картины, приведение ее к стандартной, типовой схеме взаимоотношений регионов с центром резко уменьшает административные издержки, что приводит к повышению эффективности административного ресурса и влечет улучшение экономического климата как в отдельных субъектах, так и в целом по стране. Так, по расчетам экспертов, обновленный Красноярский край уже к 2015 г. утроит валовой региональный продукт.
Процесс укрупнения субъектов Федерации начался с подписания Президентом РФ В. Путиным в 2004 г. Федерального конституционного закона «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».
В 2005 г. депутаты Государственной Думы РФ практически единогласно приняли в первом чтении законопроект о порядке образования в составе России новых субъектов Федерации. Согласно закону предложение об образовании нового субъекта Федерации путем объединения регионов должно направляться президенту высшими должностными лицами заинтересованных регионов. Однако окончательное решение остается за жителями данных регионов, которые должны выразить свою волю на референдуме.
На 1 марта 2008 г. в составе Российской Федерации осталось 83 субъекта. В результате слияния двух регионов: Пермской обл. и Коми-Пермяцкого автономного округа (АО) 1 декабря 2005 г. на карте России появился Пермский край, 1 января 2007 г. — Красноярский край, объединивший 3 субъекта Красноярского края — Таймырскую (ДолганоНенецкую) АО и Эвенкийскую АО, а 1 июля 2007 г. — Камчатский край, образовавшийся из Камчатской обл. и Корякского АО.
1 января 2008 г. по итогам объединительного референдума, который состоялся 16 апреля 2006 г., в состав Иркутской обл. вошел Усть-Ордынский Бурятский АО. А 1 марта 2008 г. по итогам референдума по объединению Читинской обл. и Агинского Бурятского автономного округа, прошедшего 11 марта 2007 г., появился новый субъект РФ — Забайкальский край. Кроме того, планируется, что могут объединиться Ненецкий АО с Архангельской обл., республика Адыгея с Краснодарским краем, Тюменская обл. с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Республика Алтай и Алтайский край.
Один из самых острых вопросов подобных укрупнений — вопрос слияния административных образований с национальными автономиями, многие из которых крайне болезненно воспринимают идею лишения автономного статуса, видя в нем залог дальнейшей потери национальной идентичности.
Однако опыт первых двух слияний показывает: именно национальные образования (Коми и Эвенкийский округ) более активно поддержали идею укрупнения. Экономическая целесообразность этого шага перевесила соображения о национальной самобытности, которая в новых условиях, наоборот, получила экономическую основу для развития.
Какие новые регионы могут появиться в России
Тюменская область, ЯНАО и ХМАО могут быть объединены в 2021 году — но это не последнее и не единственное объединение. Регионы будут сливать с другими для экономической выгоды и «приструнения» республик.
Тема объединения регионов не нова и поднимается регулярно. Напомним, в апреле 2016 года спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в очередной раз заявила о необходимости объединения нескольких регионов в один большой. «Надо укрупнять регионы, и не просто по чьей-то воле, а имея под этим экономические, инвестиционные и иные обоснования», — сказала она тогда.
Так что возможное объединение Архангельской области и Ненецкого АО будет первым слиянием регионов с 2008 года, но явно не последним, пишут авторы телеграм-канала Временное правительство.
«Правильнее было бы назвать этот процесс скорее ликвидацией НАО и лишением субъекта автономии с перераспределением нефтегазовых доходов в пользу более бедной Архангельской области. Приходил Цыбульский в регион как молодой технократ, а закончил реализацией столь родного Кремлю сценария «отнять и поделить».
Традиционный механизм с регионами-донорами и регионами-реципиентами уже не работает: донорства не хватает. Деньги уходят в Москву, но возвращать нуждающимся регионам нечего. Приходится перераспределять доходы сразу на региональном уровне.
Подобные мысли о решении финансовых проблем за счёт объединения субъектов не новы: губернатор бедной Курганской области Вадим Шумков в прошлом году фактически построил свою предвыборную программу на идее объединения с более богатой Тюменской областью. И явно такой механизм будет использоваться всё чаще: Кремлю не нужно одинаково состоятельное население, для стабильности власти сойдёт и одинаково бедное. Зато без перекосов», — отметили сетевые эксперты.
А в телеграм-канале Scriptorium напомнили, что объединение/поглощение Архангельской области и НАО планировалось давно. По словам аналитиков, «неслучайно оба губернатора находятся в статусе врио. Учитывая соотношение населения (Архангельская — 1,2 млн., НАО — ок. 50 тыс.) и, соответственно, электората главный краткосрочный бенефициар — врио архангельской области Цыбульский. Население НАО в большинстве против объединения и преимуществ от слияния не видит.
Объединение нельзя назвать прецедентом. В 2005 г. Красноярский край объединился с Таймырским и Эвенкийским автономным округами. В этом же году объединились Пермь и Коми-Пермяцкий АО. За объединением просматривается еще несколько слоев.
Первый — это объединение Тюменской матрешки (ХМАО, ЯНАО), которая раньше управлялась централизованно. Перераспределение нефтяной ренты в пользу Тюмени в начале 2000-х гг. сформулировало у жителей ХМАО и ЯНАО образ внешнего игрока.
Но сейчас ситуация не стоит остро.
Федеральный центр разделение похоже устраивает, но ряд игроков могут захотеть большего влияния для Тюмени. Второй слой — это реакция в межнациональных и мононациональных республиках. Здесь возможны негативные интерпретации и проекции».
Тема укрупнения регионов Российской Федерации поднималась и три года назад, когда сенатор от Брянской области Сергей Калашников допустил возможность объединения ряда республик Поволжья в единый субъект, «не имеющий национальной окраски». В частности, он назвал Чувашию, Марий Эл и Мордовию.
При этом в соцсетях пишут, что если объединение субъектов «позволяет решить возможные национальные и языковые проблемы — это даже хорошо».
«Например, объединение Татарстана с Самарской и Ульяновской областями в Казанскую губернию с преобладающим русским населением. Также можно размыть и остальные национальные республики в Поволжье. Мордовия и Пенза, Кировская + Удмуртия, Нижегородская губерния с Марий Эл и Чувашией в составе…»,- рассуждают эксперты.
Стоит добавить, что идея укрупнения регионов России нашла отражение и в Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года (Стратегия-2030), в числе основных задач которой называется создание макрорегионов: «формирование крупных пространственных структур — глобально конкурентоспособных макрорегионов».
Отметим, что неназванный источник в Кремле уже опроверг дальнейшие укрупнения регионов.
Добавьте «Правду.Ру» в свои источники в Яндекс.Новости или News.Google, либо Яндекс.Дзен
Быстрые новости в Telegram-канале Правды.Ру. Не забудьте подписаться, чтоб быть в курсе событий.
В России может остаться всего 15 регионов
Тему укрупнения регионов, которую в очередной раз поднял вице-премьер России Марат Хуснуллин, комментирует в своём Telegram-канале политолог Илья Гращенков.
Хуснуллин выразил личное мнение, что России нужно укрупнять регионы:
Я, например, ЕАО не хочу заниматься – с точки зрения трудозатрат, её нужно соединить либо с Хабаровским краем, либо с каким-то другим.
Напомню, что в 2020 году с подобной инициативой выступала спикер Совфеда Валентина Матвиенко, которая также считает, что в России есть ещё целый ряд регионов, которые в случае объединения получили бы новые возможности. К слову, тогда даже началось движение по укрупнению ряда «протестных» территорий, к примеру Архангельской области и НАО, но из-за роста недовольства проект приостановили.
Процесс этот стартовал ещё в начале нулевых. Тогда были объединены несколько граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов, произошло это в период с 2003 по 2008 год при активной поддержке федерального центра, в итоге появились: Забайкальский край, Пермский край, Красноярский край, Камчатский край и др.
С точки зрения пространственного управления, правительству нужны макрорегионы. В этой логике уже пытались мыслить экономические стратеги, расчерчивая крупные инвестиционные проекты вроде «Сибирь Енисейская» (объединяет 3–4 региона), «Большая Москва», «Новая Тюмень» и т. д. В этой логике минимальное число регионов РФ могло бы составить 15 субъектов: Москва, Центральный округ, Северо-Западный округ, Северный, Верхне- и Нижневолжский округа, Юго-Западный и Южный, Северокавказский, Восточносибирский, Дальневосточный и т. д. плюс Крым и резерв на Западный округ.
В более подробном делении в России могло бы остаться 30–40 регионов. Объединение могло бы пройти по кустовому принципу, где 2–3 менее развитых региона присоединяют к одному более развитому. Как в той же «тюменской матрёшке», о которой говорил Хуснуллин, к Тюмени хотели бы присоединить ХМАО, Курганскую область, ЯНАО. Новосибирск мог бы объединить Томск, Алтайский край и Республику Алтай, а также Кузбасс. Архангельская область, НАО и Коми могли бы составить единый северный округ, а шире – вместе с Карелией и Мурманском, ну и так далее. Вроде объединения Кировской области и Удмуртии, Псковской и Ленинградской областей, а также Марий Эл с более крупными регионами Поволжья.
Изначально такая реформа оправдывается экономией на госаппарате. Но помимо этого «пространственное развитие» удобнее осуществлять в рамках крупных территорий. Особенно при появлении нового типа – федеральных территорий. Так что Хуснуллин озвучивает своё мнение, но оно явно имеет широкую поддержку в правительственных кругах, особенно тех, кто занят инвестициями и проектами «агрессивного инфраструктурного развития».
В Кремле назвали условие укрупнения регионов России
Слияние и укрупнение регионов России может в некоторых случаях принести экономическую выгоду, однако по этому пути можно идти только по инициативе жителей соответствующих субъектов Федерации, заявил пресс-секретарь президента Дмитрий Песков.
Так представитель Кремля прокомментировал слова вице-премьера Марата Хуснуллина, по мнению которого, в стране избыточное количество регионов, а действующий принцип административно-территориального деления «неправильный».
На вопрос, исключает ли Кремль возможность объединения регионов при согласии жителей, Песков ответил: «Нет, не исключает». «Но это может идти только снизу, по инициативе жителей конкретных регионов, то есть это не может навязываться», — уточнил пресс-секретарь президента.
«Существуют разные экспертные точки зрения, в том числе и такая точка зрения, которую озвучил Хуснуллин. Во многих регионах действительно экономическая целесообразность говорит об определенной эффективности, синергии, которая могла бы возникнуть в ходе укрупнения. Но здесь главным критерием, конечно, является воля жителей этих регионов. Вы знаете, что далеко не везде жители регионов хотят этого укрупнения в настоящее время, это является определяющим фактором», — пояснил он.
Хуснуллин высказал свои мысли о количестве субъектов Федерации, выступая на организованном Высшей школой экономики круглом столе на тему «Дом, дорога, среда обитания: сценарии развития, вызовы, ожидания, риски». Там он заявил, что стране не нужны 85 регионов.
В правительстве заверили, что не работают над укрупнением регионов. «В ходе конференции Марат Хуснуллин озвучил исключительно варианты развития городов. Вопрос объединения регионов на площадке правительства России не прорабатывается», — сказал представитель вице-премьера.
В течение 2003–2008 годов произошло несколько слияний регионов страны, в результате их число сократилось с 89 до 83. После присоединения Крыма и Севастополя в 2014 году число регионов выросло до 85.
В 2020 году была озвучена идея объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области. Однако она вызвала протестные настроения, НАО стал единственным регионом, в котором жители проголосовали против принятия поправок в Конституцию: 54,57% избирателей не поддержали изменения в Основной закон, 44,42% проголосовали за.
В июле 2020 года глава НАО Юрий Бездудный объявил об отказе от идеи слияния региона с Архангельской областью.
Кроить нельзя тащить. Какие регионы и когда ждет укрупнение
Утверждение стратегии пространственного развития страны спровоцировало новую волну рассуждений о неминуемом укрупнении субъектов федерации. Деление их по экономическому принципу на макрорегионы уже воспринимается как своего рода эксперимент правительства: смогут ли самодостаточные и дотационные территории взаимодействовать друг с другом в условиях уже официального (пусть пока не административного) объединения. Смогут ли слабые подтягиваться до сильных, а сильные – тянуть их за собой. От успешности проекта будет зависеть суверенность регионов. Претенденты на лишение этого статуса уже есть. Постараемся во всем разобраться на «ФедералПресс».
Слабое звено
Тема укрупнения регионов снова оказалась в повестке после утверждения правительством Стратегии пространственного развития страны. Как ранее писал «ФедералПресс», все субъекты федерации распределены на 12 макрорегионов. Взаимодействовать они будут не по административным (федеральные округа как политические центры Кремля в территориях сохранены), а по экономическим законам: сильный помогает слабому. Правда, как эту идею реализуют (и реализуема ли она вообще) на практике, пока неясно.
По этой схеме перекройка карты страны уже производилась не единожды. Так, в 2005 году был ликвидирован Коми-Пермяцкий автономный округ. Его объединили с Пермской областью. В результате слияния образован Пермский край.
Далее, в 2007 году, Таймырский и Эвенкийский автономные округа, которые были чрезмерно дотационные, вошли в состав Красноярского края (по мнению экспертов, федеральный бюджет на этом неплохо сэкономил, а сами территории получили новое дыхание и развитие).
В том же 2007 году объединились Камчатская область и Корякский автономный округ. Тем самым был образован Камчатский край. Чуть позже Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошел в Иркутскую область, а Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край.
Уже несколько лет зреет идея слияния Амурской области и Еврейского автономного округа. Итогом такого объединения может стать регион с численностью жителей всего около миллиона человек (сейчас в Амурской области проживает всего 793 тысячи человек, в Еврейском АО – около 160 тысяч).
Эксперты говорят о возможном объединении Красноярского края, Хакасии и Тывы. Есть и варианты более глобального объединения. Например, Красноярского края и Иркутской области (так называемый «Байкальский проект», куда входят Бурятия и Забайкальский край).
Архангельской области и Ненецкому автономному округу также прочат слияние, как и Алтайскому краю и Республике Алтай (либо с созданием одного региона из двух, либо с присоединением к Кемеровской области). Псковская область может влиться в Ленинградскую.
Озвучиваются предложения по созданию объединенного субъекта из Смоленской, Брянской, Калужской и Орловской областей. При слиянии численность населения составит порядка 3,9–4 млн человек.
Отдельный регион может получиться из Чувашии, Мордовии и Марий Эл (кстати, лоббистом этой идеи выступает спикер Совфеда Валентина Матвиенко). В новом субъекте при таком раскладе будет проживать около 2,7 млн человек. Но здесь тоже возможны вариации: объединение может коснуться Коми, Удмуртии, Кировской области с выходом на СМПчерез Архангельск, считает политолог Илья Гращенков.
«Одними проектами задача не решится». Кудрин, Собянин и Силуанов поспорили о национальных целях
Все регионы, которые в перспективе могут попасть под слияние, не слишком благополучны с точки зрения миграционных процессов – численность жителей сокращается везде. В случае с Центральной Россией это объясняется близостью московской агломерации.
Но есть другие примеры: на Урале Курганская область может войти в состав Тюменской. Таким образом, число жителей Тюменской области вырастет на 834 тысячи человек и превысит 4,5 миллиона.
Пример покажет УрФО
Ликвидация Курганской области как отдельного региона – тема не новая. Еще в 1990-е годы была идея создания Большой уральской республики (в нее вошли бы Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Пермская и Свердловская области), но реализовать тогда ее не удалось. В 2000-х слухи о расформировании Зауралья возобновились. Правда, никто из глав соседних субъектов не поддержал эту идею, в том числе курганский губернатор Олег Богомолов.
И вот теперь у жителей и экспертов новая попытка понять – возможно ли присоединение Курганской области к Тюменской. Первое «возможно» прозвучало в октябре прошлого года, как только стало известно о назначении врио губернатора региона. Им, напомним, стал экс-заместитель губернатора Тюменской области Вадим Шумков, кстати, уроженец Зауралья.
Со временем предположения, хоть и остаются всего лишь предположениями, но в общественном сознании укрепляются нацеленностью Шумкова во многом на соседний регион как основного поставщика инвестиций. В Зауралье тюменский бизнес бывает все чаще и все тщательнее присматривается к потенциально эффективным объектам и отраслям. Объединять с наскока два субъекта, конечно, никто не планирует, но в перспективе 3–5 лет это возможно.
«Я считаю, что это может быть даже логично, учитывая тот факт, что когда-то Курганская область была частью Тюменской и Челябинской областей, – сказал в разговоре с журналистом «ФедералПресс» политолог Евгений Минченко. – Сам по себе регион (Зауралье. – Прим. ред.) выглядит неполным. С точки зрения трудовой миграции мы видим, что курганцы очень сильно завязаны на Тюменскую область. Если бы такой проект возник, он заслуживал бы рассмотрения».
Генеральный директор коммуникационного агентства Actor Дмитрий Еловский рассматривает вероятность с электоральных позиций, ведь «руководитель объединенного региона получает в свои руки серьезные ресурсы». «Сейчас в Тюменской области порядка 2,6 млн избирателей. В случае присоединения Курганской области будет 3,3 млн. А это ставит главу объединенного региона по влиянию, например, на выборы президента в один ряд с губернатором Санкт-Петербурга, где 3,8 млн избирателей. При этом явка на последних президентских выборах в Тюменской области была 79 %, в ЯНАО – 92 %, в ХМАО – 70 %, в Курганской области – 62 %, а в Санкт-Петербурге – 64 %. То есть в распоряжении у главы такого суперрегиона будет порядка 3 % избирателей страны, голоса которых могут стать решающими в случае серьезного политического кризиса», – отмечает Еловский.
Аргументом против слияния Тюменской и Курганской областей может в итоге стать бедственное положение последней. Очевидно, как отмечает ведущийаналитик Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) Михаил Нейжмаков, «необходимость решать застарелые социально-экономические и инфраструктурные проблемы Зауралья потребует серьезных вложений». «Пока не очевидно, что Центр готов возложить на Тюменскую область такую задачу. Слухи об объединении данных регионов актуализировались после назначения на пост врио курганского губернатора Вадима Шумкова. Однако появление губернаторов-«варягов» в принципе характерно для экономически проблемных территорий, находящихся в зоне притяжения регионов – экономических «тяжеловесов», – сказал Нейжмаков «ФедералПресс».
А политолог Илья Гращенков смотрит еще дальше: в случае принятия решения о слиянии Тюменской и Курганской областей можно будет рассмотреть и вариант присоединения к ним Омской области как пограничного региона УрФО и СФО.
Как бы там ни было, одним пока рано радоваться, другим не стоит огорчаться раньше времени – без учета мнения жителей обоих регионов решить такой вопрос, конечно, будет невозможно. «С точки зрения бюджетной обеспеченности на одного жителя Тюменская область Курганскую превосходит. Вопрос – а захотят ли этого объединения жители Тюменской области? С другой стороны, среди жителей Курганской области может сыграть элемент местного патриотизма: будем жить чуть хуже, но в своем регионе», – отмечает политолог Евгений Минченко.
В период избирательной кампании никто ставить вопрос о слиянии Курганской и Тюменской областей не будет, уверен эксперт. В случае постановки его в дальнейшем без референдума не обойтись, как и без экспертной дискуссии.
Перспективы трансформации
Между тем идеи объединения несвязанных административно регионов, напоминает политолог Михаил Нейжмаков, «хотя и обсуждались в последующие годы, так и не были реализованы». «Одной из причин наверняка стали опасения перед серьезными конфликтами между элитами объединяемых регионов, возможно, с участием корпораций, интересы которых там представлены. Кроме того, в период экономических неурядиц сопротивление элит территории, присоединяемой к региону-локомотиву, может быть более активным, в том числе с вовлечением в этот процесс более широкой общественности и протестных групп», – поясняет Нейжмаков и приводит в пример скандальные процессы укрупнения муниципальных образований в Подмосковье.
Политолог Евгений Минченко полагает, что Россия вполне могла бы состоять не из 85, а из 50–60 субъектов. Перекройка карты страны, если она начнется, не пройдет безболезненно. Скажем, вряд ли стоит трогать тюменскую «матрешку» и сливать ЯНАО, ХМАО и Тюменскую область. «Это будет монструозный регион. Тут, скорее, больше против, чем за. Потому что по своему финансовому и экономическому потенциалу это будет слишком. Там как раз местный патриотизм сильно развит, и, более того, он имеет под собой очень четкие, мощные финансовые основания», – поясняет Минченко.
Между тем политолог Илья Гращенков видит в создании макрорегионов ущербность, так как «необходимая логика вертикали власти» вынуждена будет создавать «более габаритные агрегаты управления в ущерб эффективности». «Не доверяя низам решение задач, опасаясь коррупции, государство переходит на проектные методы управления. И в такой логике макрорегион – это масштабный проект. С одной стороны, это дает слабым регионам шанс войти в орбиту экономически успешных территорий. С другой – почувствуют ли они на себе эффект такого проекта?» – говорит Гращенков, называя «слабых» депрессивными или искусственно созданными регионами.
Эксперт уверен, что «политических задач макрорегионы не решат». Но «помогут создать ту самую корпоративную модель России, где макрорегионы будут в статусе «управлений», а входящие в них субъекты – «отделов» корпорации». «Деньги и властные полномочия будут проистекать на территории именно в такой логике, а курировать их будут департаменты – вроде РЖД, Росатома и т. д.», – считает политолог.
Тем не менее, «попытка административными методами решить проблему экономического неравенства между субъектами федерации», может дать сбой, говорит политолог Дмитрий Еловский. Но теоретически «за счет объединения можно добиться более равномерного распределения избирателей и более предсказуемого голосования».
Административная логика куда проще: «контролировать и управлять 30–40 губернаторами проще, чем 80–85. Сложности могут быть вызваны тем, что суперконструкторами управлять будет сложнее (и муниципальных образований больше, и больше элитных групп и избирателей). Кроме того, нужно понимать, что в момент слияния регионов «младшему» соседу, как правило, очень много обещают. «Выполнение обещаний приводит к напряжению в остальной части нового субъекта федерации, невыполнение – в присоединенной. Впоследствии эти противоречия становятся постоянной козырной картой в руках местных элит», – предостерегает Дмитрий Еловский.
Политолог также напоминает, что при объединении регионов экономический эффект далеко не везде будет положительным. «Субъекты федерации давно уже экономически разделены и ждать какой-то синергии от их слияния особого смысла нет. А вот падение финансовой поддержки из федерального центра вполне вероятно: дотационный регион присоединяют к донору как раз для того, чтобы избавиться от этой обузы и перебросить бремя на богатого соседа», – резюмирует эксперт.
Фото: kremlin.ru, ФедералПресс / Виктор Вытольский
